密切联系群众的动力机制和实现机制研究 ――基于衡南县的实践分析

关键词：中国共产党，联系群众，动力机制，实现机制，衡南县

众所周知，密切联系群众是中国共产党在历史上形成的优良作风和最大的政治优势，它使党赢得了民心，并最终使党实现了由小到大、由弱到强、反败为胜的伟大转折！在新的历史时期，当“脱离群众”已成为我们党必须面对的四大危险之一时，很有必要深入研究密切联系群众这一优良传统和作风的生成机理。特别是在“群众路线就是党的生命线”语境下，深入践行党的群众路线已经成为党和国家的一项重大战略性议题，而党和国家的战略性议题之“种”必须播撒于有机的地方实践“土壤”之中，才能更加有效地解决好这项战略性议题。 因而，从县域本土化治理的视角切入，梳理经验、探寻规律、明确思路，就成为密切联系群众的重要而紧迫的现实课题，在这一方面，衡南县的创新实践为我们提供了一个很好的视角。

一、衡南县密切联系群众的实践创新概观

 衡南县，位于湖南省衡阳市中南部，湘江中游。地控粤桂，域连楚荆，三面环雁城。现辖27个乡镇（办事处），总面积2688平方公里，总人口111.86万人。自改革开放以来，衡南人民锐意进取、开拓创新，创造了“十年移城，县域经济跻身全省前20强”的“衡南速度”。在经济迅速发展的同时，衡南县政治发展也呈现出蓬勃发展之势。比如，衡南县探索的政党协商式民主决策，创造的“三帮一争”工作机制,坚持的机关效能建设暨优化经济发展环境公开测评先后被多家省市媒体宣传推介。不管是经济发展、政治发展还是社会发展，其最为根本的一条就是尊重百万衡南人的首创精神，实质就是走群众路线，密切联系群众。当前，衡南正以开展“三严三实”专题教育活动为契机，坚持因地制宜、 因时制宜、因事制宜，尝试了“协商民主”、“三帮一争”和“群众测评”等载体，把践行群众路线蕴含在常态化的工作之中，走出了一条颇具县域特色的密切联系群众的长效机制建设之路，为后发赶超地区密切联系群众积累了本土化经验。

（一）衡南县密切联系群众实践创新的逻辑起点。

“实践是检验真理的唯一标准”，作为实践课题的群众路线践行实效亦只能用群众工作的绩效和群众的满意度来考量。多年来，衡南县在践行群众路线中，注重实效，致力于转变干部作风、回应群众关切和化解党群、干群矛盾，其指导理念与新形势下党的群众路线教育实践活动的主题“为民、务实、清廉”高度吻合，成为衡南县密切联系群众实践创新的逻辑起点。

１、在为民理念上：突出畅通群众利益诉求渠道。伴随市场经济的深入发展，衡南县域广大群众的利益诉求亦“与时俱进”，日益呈现出多元、多样、多变之特点，县委、县政府在正确把握形势的基础上注重以上率下、引领潮流，树立了正确的为民理念。在联系群众、服务群众和群众评判全过程中紧紧抓民意导向这根“指挥棒”，要求党员、干部在密切联系群众问题上开展真刀真枪的批评与自我批评，牢记并恪守全心全意为人民服务的根本宗旨，坚守“群众利益无小事”之底线，积极建立群众工作民情台账，主动作为，化探索的被动为主动、化碎片经验为系统谋划，畅通了基层群众利益表达诉求、参与决策、监督政府的新渠道。

２、在务实理念上：突出化解县域党群干群矛盾。当前，在基层党群关系、干群普遍紧张的情况下，掩盖矛盾只会深化矛盾，只有动态消化矛盾才能真正消除矛盾。 在化解县域党群干群矛盾方面， 衡南县委、县政府通过支持人民群众、民主党派、社会团体直接参与协商、鼓励干部群众面对面沟通、推进决策民主化进程、规范和加强干部监督工作、开展“三超两乱”专项治理、加强党建工作考核等务实举措来动态消解矛盾，创新了新形势下的群众工作方式方法。这既提升了群众的满意度，又增强了干部政策的执行力。此种矛盾动态化解策略为基层干群之间化解矛盾、增进理解、密切联系开辟了新途径。

３、在清廉理念上：突出各级各类干部形象塑造。干部作风对党风政风乃至整个社会风气都具有重要影响。为切实转变干部作风，衡南县围绕解决基层干部责任心缺乏、精神懈怠和群众观念淡化以及工作能力不足等普遍问题而开展创新教育探索，其实质即是用生动的基层实践教育衡南各级干部，让干部对于自身所肩负的使命、责任与担当有更深刻具体的认识，使干部真正扎根于群众之中，并以优良作风赢得民心、凝聚力量。衡南县在实践中所生成的群众路线教育的资源宝库，是各级干部始终保持奋发有为精神状态的实践依据，为干部树立良好形象奠定了新的基础。

（二）衡南县密切联系群众实践创新的具体举措。

党的十八大报告明确提出要“完善领导干部直接联系群众制度。坚持问政于民、问需于民、问计于民”，这是密切联系群众的基本要求。衡南的创新举措可以看成是这一要求的本土化实践创新。

１、“协商民主”式“问政于民”：听取民意。善于听取民意是密切联系群众的重要内容，衡南县探索设计了民意听取的长效机制——“民主协商”式“问政于民”。该机制缘起于2014年的“党的群众路线教育实践活动”，县域各级党委、政府、人大等部门领导干部联席办公，听取来自各自工作对象、服务对象乃至人民团体、社会组织的利益诉求、观点表达。然后以开展专项整治、建章立制的方式，使一批诸如征地拆迁、食药安全、环境保护、城乡低保、村级债务等群众反映强烈的突出问题得到了有效解决而且杜绝反弹，全县广大党员、干部作风明显好转，党心、民心进一步凝聚。如今，衡南县委、县政府明确要求“要把民主协商作为重大决策必经程序”，积极引导各民主党派、社会团体开展重大问题专项调研。2015年度该县顺利通过的并乡合村改革方案就是充分发挥政协作用、民主协商的典范之作。“民主协商”式“问政于民”，实现了听取民意由“一种工作方法”到“一种稳定制度”的质变飞跃。 其一， 从内容看，通过定期召开专题调研会、专题民主生活会、乡镇党代会年会、决策听证会、决策议事会，做到了制度化民意听取的广视角、全覆盖及专业化。其二，从方式看，从根本上改变了传统民意听取普遍“自下而上”和偶发“自上而下”的层级结构方式，实现了民意听取的平等化与协商化，有效规避了民意层级传递“失真”乱象，从而降低了民意搜集成本、提高了听取实效。其三， 从效果看，民意在决策前发挥了激活动议作用、在决策中发挥了降低风险作用、在决策后发挥了督导执行作用，达到了以实效促参与的民意听取常态化效果。

２、“三帮一争”式“问需于民”：调研民意。善于调研民意是密切联系群众的核心要求，密切联系群众的衡南实践开创了领导干部调研习惯养成的新方略——“三帮一争”式“问需于民”。为解决县域干部“没有任务不下村， 没有要求不入户”的“机关化现象”、基层调研“走过场”的“形式主义作风”，起始于2014年4月25日的“三帮一争”主题活动，以百局帮百村、百局帮百企、万民党员干部结对帮扶困难群众和争当群众满意的干部为主要内容，通过项目帮扶、资金帮扶、智力帮扶、产业帮扶、就业帮扶等多种举措，为群众解决一批生产生活难题，为村和企业解决一批发展中的问题。据统计，全县206个帮扶工作队和一万余名县乡机关党员、干部，常态结对帮扶104个后进村、近100个重点企业或项目、10643名困难群众。党员、干部的作风得到切实改善，服务基层和群众的能力得到进一步提升。这种“三帮一争”式“问需于民”，着力于用制度促行动、以行动养习惯，为县域干部调研民意设定科学化路线图，通过定次数、定职责、定考核，提高县域干部做群众工作的实效性。这些标准化、精细化的民意调研要求成为每一位县域干部“问需于民”的工作指南，使他们在科学密切联系群众上做到了“心中有图”“行动得法”和“群众满意”。

３、“群众测评”式“问计于民”：尊重民意。充分尊重民意是密切联系群众的本质要求，密切联系群众的衡南实践创新推出了民意发挥作用的实践机制——“群众测评”式“问计于民”。其中最精彩的莫过于一年一度的机关效能建设暨优化经济发展环境公开测评大会。在县会议中心,来自全县各行各业的307名测评人员对58个职能部门和30个重要岗位进行公开测评。在测评方式上，实行三个当场：当场集中测评、当场统票、当场公布结果。在测评结果运用上也注重刚性操作，测评靠前的予以表彰、靠后的黄牌警告、倒数第一的现场表态发言。常态、规范化的测评对经济发展环境的优化作用日益明显。显然， 尊重民意，最好的尊重就是在实践中的运用；最坏的尊重则是“口尊”而不“重用”。在衡南实践中，为彻底规避一些领导干部在群众工作中把民意“口号化” 、“旗帜化”风险，衡南把“群众测评”的关键环节输入到领导干部密切联系群众的各项工作之中， 为群众有效监督干部增设必过“关卡”。比如，在干部考核中，重点听取服务对象的评价，加大服务对象评价权重。在“民主协商”中突出“群众听证”，构建了决策听证协商机制， 对于群众否决的决策动议不再审议；在“网络问政”中突出“民众动议”，充分利用衡南党政门户网、衡南新闻网、微博微信、手机平台等广泛征集离乡群众网络提案议案，并在网络上发起民主评议表决，网络化“问计于民”成效显著。

（三）衡南县密切联系群众实践创新的经验启示。

密切联系群众的衡南实践，历经了一个由浅入深、 由点到面、 由偶发到常态的渐进式推进过程，而这个过程是各方有机互动、协同努力的结果。

１、县委县政府科学领导，确保创新探索有序。从衡南经验生成的现实逻辑看，衡南县委、县政府为激励和规范探索发挥了引领作用。 如在开展群众路线教育实践活动的探索中，县委、县政府出台了规范性文件，并成立督导领导小组从宣传发动、听取意见，查摆问题、开展批评，整改落实、建章立制等环节，引领这种探索有序推进。同时，为防止教育实践活动“一阵风”、“走过场”、“空心化”，县委、县政府及时搞好“回头看”，开展专项检查，深化专业治理，实现了密切联系群众工作由“宏观理念”到“规章制度”、由“规章制度”到“行动方案”、由“行动方案”到“考核标准”的实践转化。

２、基层群众众广泛参与，确保创新探索有力。广大基层群众是基层实践探索的主力军，为探索提供可持续性动力及源源不断的智力支持。密切联系群众的衡南实践就是一个基层群众不断有效参与和扩大参与的过程。一方面，基层群众的广泛参与为县域各级党委政府及时、精准掌握民意提供了有效渠道，使得民主决策具有扎实的民意根基；另一方面，基层群众的广泛参与也为群众全方位参与的能力素质提升提供了契机，使得基层民主的可操作性极大增强。

３、县域党员干部密切配合，确保创新探索有效。县域党员、干部是密切联系群众的直接执行者，他们对探索的支持力度将直接传导于改革实践本身。在密切联系群众的衡南实践中，基层干部密切配合，不仅善于创新群众工作，而且积极鼓励群众探索，确保了创新探索的执行力度，不断把群众满意的工作方式方法创新、群众创造的实效改革经验进行制度化，并不断在实践中推进完善，增强了群众工作的自觉性和科学性。

二、密切联系群众动力机制的形成机理分析

当前，关于如何密切联系群众的问题主要集中于三个方面：“运动化”问题，以“一阵风”“走过场”的形式主义为表征；“形象化”问题，以“领导秀”“群众演”的官僚主义为表征；“空心化”问题，以“联什么”“由我定”的主观主义为表征。其实，这些问题只是从“被动性”“自利性”“随意性”多视角凸显了主体性问题：动力不足、 无处着力。 基于此，通过以上对衡南实践创新的梳理，我们从动力机制上构建了一个理论分析框架。具体包括三大动力主体及其不同的动力性质：党的基层组织体系为目标导向；地方政府行政体系为管理导向；社会民众组织为诉求导向。

　　所谓动力机制，就是形形色色交织组成的激发主体行动的合力系统；衡南密切联系群众的动力机制，就是激发治理衡南的主体参与密切联系群众的合力系统。在这里，首先要回答“谁来联系”这一核心问题。 人们通常认为，密切联系群众的主体就是广大党员领导干部，动力机制就是对他们进行激励和约束。但深思一层，这种主体性认识显然不是一种本源性认识——仅仅把联系群众看成党员领导干部的个体性行为，就不能从根本上揭示出联系群众的社会性价值和系统性要求。实际上，密切联系群众的衡南实践之所以能够在许多方面引发全社会关注，与它是在基层民主政治发展的本源性框架下开启多主体动力直接相关。

（一）党内民主动力机制：政党目标导向型动力

以构建学习型、服务型和创新型“三型”马克思主义执政党建设目标为导向，密切联系群众的衡南实践从多方面开启了党内民主动力机制。 其一，以构建学习型马克思主义执政党目标为引领，衡南借助远教站点“红星视频”完善“三会一课”制度、开展农村劳动力转移就业培训，从而把学习空间拓展为走进基层、走进农户、走进实践的大课堂；其二，以构建服务型党组织目标为引领，不断夯实基层基础。自2005年起，衡南县启动实施“党建三年行动计划”，确定2015年为责任落实年，2016年为规范提升年，2017年为成果巩固年。其三，以试行乡镇党代表年会制和落实党代表提案制，激发了党代会代表密切联系群众的积极性和创造性。概而言之，从党的基层组织体系之维来审视密切联系群众的衡南动力过程，实际上就是在党执政总体目标引领下，给予基层党组织以充分的实践探索自主权，其后及时地把局部试点成功经验在全县范围加以推广和应用。这个动力过程就是一个民主集中制原则在密切联系群众实践中的创造性应用。从这个意义上讲，党内民主动力机制可以被称为衡南密切联系群众实践的首要动力机制。

（二）政府规制动力机制：政府管理激发型动力

市场经济愈是发展，愈是需要一个精兵简政的政府，这是政治经济学的一个基本原理。道理在于，政治要促进经济的发展、要为经济发展提供安全的保障，其前提条件就是政治本身必须能够在有效性中累积合法性；政府作为现代政治运行的核心主体，政治合法性建构的基础就在于管理的有效性。从衡南政府创新的内容看：一方面，衡南十分重视机关效能建设对政府本身的塑造作用。近年来实践的“协商民主”式“问政于民”、 “三帮一争”式“问需于民”、“群众测评”式“问计于民”都是重要体现。另一方面，衡南县也十分重视政府对经济的促进和保障作用。基于衡南县城塑城时间短、还不能形成很好的辐射带动效应之现状，衡南县委县政府通过深化投融资体制改革、创建文明县城、建立公共财政机制、敲门招商、优化经济发展环境公开测评等举措，为快速做大、做旺、做美县城做出了不懈的努力。可以说，从地方政府的基层行政体系之维来审视密切联系群众的衡南动力过程，就是一个政府自主创新的实践过程；在这个过程中，中央政府的压力、党员领导干部晋升的动力等共同促成了政府管理激发型动力。在这个意义上讲，政府规制动力机制可以被称为衡南密切联系群众实践的又一重要动力机制。

（三）社会成长动力机制：利益诉求催生型动力

从理论上讲，密切联系群众理应是一个上下互动的政治过程，然而在实践中，因人们认识所限常常将之局限于党和政府自上而下的政治过程。衡南密切联系群众的又一实践特色就在于从民主利益诉求上探索新的途径，这是对密切联系群众实践空间的一种新拓展。具体来说，一方面，密切联系群众的衡南实践在党的基层组织体系为社会组织体系的开放性上进行了创新实践。衡南乡镇党代会年会制的试行，党代表提案制的落实，标志着“党委常委——党代表——党员——群众”四级党群联系链条制度化的正式形成，架起民众组织体系同党的基层组织体系互动的桥梁。另一方面，密切联系群众的衡南实践在政府基层行政体系为社会组织体系的开放性上进行了创新实践。近年来，衡南县通过出台《衡南县科技特派员管理及激励办法》引导、鼓励、支持科技特派员“带资金、带项目、带技术”深入农村、项目基地开展技术指导工作，打通了服务群众的“最后一公里”，拉近了党群、干群关系。可以说，在利益诉求多元化、利益增长爆炸化的背景下，能够为民众利益诉求的针对性维护开辟路径，是衡南密切联系群众的大势所趋。在这个意义上讲，从“我要联系”提升为“要我联系”是衡南密切联系群众社会成长动力机制的根本价值所在。由此可见，衡南密切联系群众动力机制的生成机理，是党委政府的自身建设需要与社会外部环境变化相互作用所致。通过党内民主动力机制、政府规制动力机制和社会成长动力机制的积极构建，并通过有效的制度使之密切配合形成合力，很好地解决了原本密切联系群众的动力不足甚至缺失问题，实现了“党委－政府－社会”多赢的格局。

三、密切联系群众实现机制的三维构建

从理论上讲，动力机制是机理所在，实现机制是抓手所系，实现机制说到底就是一个在明确动力机制的基础上找准着力机制的议题。 衡南密切联系群众的实现机制，就是以密切联系群众的动力机制为指导，进一步明确直接实践主体的行为性质和行为方向。概言之，深化密切联系群众衡南实践创新“路径选择”成为问题的关键所在。基于密切联系群众的动力机制分析，我们的结论是：让党员回归党的基层组织体系，以政党目标引领党员行动；应该让领导干部回归地方政府行政体系，以政府管理规制公仆行动；让人们回归社会民众组织体系， 以有序政治参与实现利益诉求。进一步分析，在党、政府和社会三大组织体系里党员、领导干部、社会民众是其直接实践载体。 因而， 密切联系群众的衡南实践空间理应围绕这三个直接主体来展开。

　　（一）党员形象再塑：密切联系群众的党建实现机制。

据统计，截至２０１4年底，衡南县辖27个乡镇（办事处）、98个县直机关及企事业单位、1868个基层党支部、47635名党员。面对如此众多的党员群体，依靠组织力量去监督每个党员联系群众的密切度，成本极高、难以实现。基于这种现实，可行的党员密切联系群众的实现机制，就只能是着力于民主动力的开启。众所周知，决定公民社会民主的动力基点是人们对利益的诉求。比较而言，党内民主的逻辑起点不同于社会民主。革命理想高于天，中国共产党是一个理想信念支撑性政治组织，由这种结构性特征所决定，其对党员的本质规定性就是理想党员。就此而言，党员密切联系群众实际上应该是一个理想党员的自觉价值追求。在这一根本道理下，基于衡南党员领导干部密切联系群众的实践状况，我们认为深化密切联系群众的衡南实践，极为重要的就是要再塑党员形象、打造理想党员。因此，积极启动“党建三年行动计划”势在必行！具体来说，应致力于：其一，应该以理想党员为评价标准来建立健全党员进退留转机制，从流动性上保障党员质量，从而为密切联系群众奠定党建组织基础；其二，应该以理想党员为培养目标来建立健全党员群众路线教育机制，从总开关上提升党员质量，从而为密切联系群众奠定党建思想基础；其三，应该以理想党员为先进典型来建立健全党内生活激励约束机制，从氛围营造中强化党员质量，从而为密切联系群众奠定党建氛围基础。

（二）公仆身份再定：密切联系群众的政府实现机制

在我国的政治生态中，人们已经习惯性地把“党员领导干部”和“领导干部”混同起来，这里的原因主要在于：人们认为，对于执政党而言，党政无法分开，所以政府干部即党的干部。然而，政党的政治录用功能与政府的行政功能并不是一回事，作为政府行政主体的领导干部其根本规定性是“公仆”，仅重政党领导而忽略政府管理对于他们的作用，显然是有失偏颇的。从党的领导的“总揽全局、协调各方”的性质上讲、从依法行政的国家治理实践要求来看，当前应该更加注重政府规制。显然， 密切联系群众的衡南实践已初步探索， 但尚有完善空间，从公仆意义建构服务型地方政府、从服务型政府来规制领导干部的公仆行为。具体来说：一方面，衡南地方政府规制当为密切联系群众的路径制度化服务。比如说，在依法治国、依法行政的语境下，可以把“民主协商”、“三帮一争”、“群众测评”的内容以地方性法规的形式予以明确规定。另一方面，衡南领导干部当为密切联系群众的实践空间延伸服务。比如说，在领导干部晋升的结构性内容之中可以首先原则性规定联系群众密切度单项，督促领导干部积极主动地为更好联系群众进行不懈探索。

（三）公民社会再造：密切联系群众的社会实现机制

从理论上讲，密切联系群众是一个上下互动的双向过程。毋庸讳言，当前密切联系群众的衡南实践，从联系者（党员、领导干部）的角度思考的较多、而从被联系者（人民群众）的角度思考的较少，供给与需求脱钩，难免“做好事群众却不买账”。在社会阶层分化、利益诉求多样的新形势下，要求领导干部直接联系到具体民众根本不现实。正因为如此，密切联系群众的衡南实践创新不妨换个思路，可以尝试着从发展民间组织实现公民再造的路径上寻求新出路。具体来说，可以从以下方面努力：一是可以考虑适当放宽社会组织成立的条件，让更多的社会组织伴随经济发展而成长起来；二是可以考虑在社会组织中建立党的基层组织，让党的基层组织在社会组织化政治参与方面发挥引领作用；三是可以考虑在“简政放权”的政府职能转变过程中，让社会组织积极分担相应的职能。我们认为，通过这三个方面的努力， 可以实现多元化民众的组织化整合、 碎片化利益的秩序化表达。这样，在公民社会再造的基础上，密切联系群众的社会实现机制就会逐步得以建构。

综上所述，党员形象再塑、 公仆身份再定、 公民社会再造这三个维度是当前进一步深化密切联系群众的衡南实践的关键着力点，密切联系群众的衡南实践创新无疑应该从理论层面做出这种“顶层设计”的系统性思考。

课题组成员：贺育生  陈松春  虢云祥  蔡俊华  王从广  

符  娟  倪隽之  吴孝辉  屈文文  欧阳海青   

     综合执笔：  王从广